บทความทางด้านกฎหมาย

อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพกับศาลรัฐธรรมนูญ
เสมือนหนึ่งเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ

กลุ่มงานคุ้มครองภูมิปัญญาการแพทย์แผนไทย สถาบันการแพทย์แผนไทย

เกริ่นนำ

โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Environment Programme : UNEP) ได้ประมาณการไว้ว่า มีพืชประมาณ 4,000 ชนิดในโลกนี้ใกล้จะสูญพันธ์ (Endangered) และอัมมาร สยามวาลาอ้างข้อมูลจาก MIDAS ว่าประเทศไทยมีพืชชั้นสูงอยู่ทั้งหมดประมาณ 10,000 กว่าชนิด ในจำนวนนี้มีประมาณ 2,000 ชนิดเป็นพืชที่มีอยู่เฉพาะในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่ที่อยู่ในระดับสูงบริเวณรอบๆ ยอดดอย

ปัจจุบันนักวิทยาศาสตร์ได้ประมาณการว่า โลกได้สูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพวันละ 100 ชนิด และศัตรูที่สำคัญที่สุดคือ "มนุษย์" นักวิทยาศาสตร์จึงคิดค้นวัตกรรมต่างๆ เพื่ออนุรักษ์และพัฒนาธรรมชาติ จนในที่สุดเทคโนโลยีพันธุวิศวกรรมกลายเป็นเครื่องมือที่ทรงประสิทธิภาพและทรงอิทธิพลยิ่งชนิดหนึ่ง ด้วยกระแสพาณิชย์นิยมผนวกกับระบบทรัพย์สินทางปัญญา ทำให้มีการพัฒนาเทคโนโลยีนี้มากขึ้น และเกิดแสวงหากำไรโดยระบบผูกขาดทางการค้า ความต้องการแสวงหาสารพันธุกรรมที่หลากชนิดหลายสายพันธุ์เกิดขึ้นเป็นเงาตามตัว เพื่อผลิตอาหารและยาตามความต้องการของผู้บริโภค ตลอดจนผลิตภัณฑ์ธรรมชาติต่างๆ ตามแต่ลักษณะและคุณภาพที่มนุษย์ต้องการ

ในปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายที่เข้มงวดในการควบคุมการเข้าถึงทรัพยากร เช่น กฎหมายว่าด้วยการอนุรักษ์พื้นที่ป่า, อุทยานแห่งชาติ การสงวนและคุ้มครองพันธุ์พืชและพันธุ์สัตว์ต่างๆ แต่ในทางปฏิบัติเป็นที่ยอมรับว่าไม่สามารถป้องกันการลักลอบนำเอาทรัพยากรพันธุกรรมออกไปได้

สถานการณ์เช่นนี้จึงกลายเป็นข้ออ้างเพื่อให้สัตยาบันอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ เพื่อการนำเอาอนุสัญญาฯ อนุวัตรเข้ามาใช้ภายในประเทศ ให้ประเทศไทยได้มีนโยบายและกฎหมายโดยอัตโนมัติ แต่เหตุผลดังกล่าวไม่เพียงพอที่ฝ่ายประชาชน นักวิชาการ องค์การเอกชนพัฒนาสิ่งแวดล้อมและสาธารณสุข สมาคมแพทย์แผนไทยแห่งประเทศไทย สมาคมผู้ผลิตและขายยาแผนโบราณและกระทรวงสาธารณสุขจะวางใจ

การเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ดังกล่าว จึงกลายเป็นข้อโต้แย้งทางประวัติศาสตร์การเมืองสีเขียวภายในประเทศไทย โดยในภาคราชการมีทั้งฝ่ายสนับสนุนได้แก่ กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และฝ่ายกังวลใจ ได้แก่ กระทรวงสาธารณสุข มานับตั้งแต่ พ.ศ. 2537 ล่าสุดในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2541 คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาเห็นว่า โดยที่เรื่องนี้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังมีความเห็นไม่สอดคล้องกันในปัญหาข้อกฎหมาย ที่เกี่ยวกับการตีความคำว่า "บทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ" ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมาตรา 224 วรรคสอง

ดังนั้น เพื่อเป็นบรรทัดฐานในการถือปฏิบัติ เลขานุการคณะรัฐมนตรีจัดประชุมหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง และได้ลงมติให้เสนอศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย โดยให้กระทรวงการต่างประเทศร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการพิจารณายกร่าง กำหนดประเด็นพร้อมความเห็นในเรื่องนี้ ซึ่งย่อมแสดงนัยยะว่า มีความพยายามที่จะให้สัตยาบันโดยเลี่ยงรัฐสภา ไม่ต้องการให้สาธารณชนและผู้แทนปวงชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบสิทธิแห่งรัฐธรรมนูญ

กว่าที่บทความฉบับนี้จะตีพิมพ์ ตุลาการรัฐธรรมนูญคงได้พิจารณาตัดสินไปแล้ว ไม่ว่าการตัดสินใจของตุลาการจะเป็นอย่างไร เรายังคงยืนยันเรื่องการให้สัตยาบัน เพื่อเข้าเป็นภาคีสมาชิกอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ สมควรผ่านการพิจารณาของรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทย กระทรวงวิทยาศาสตร์ต้นเรื่องสามารถร่วมกับกระทรวงการต่างประเทศ ไปดำเนินการให้สัตยาบันได้โดยเพียงลำพัง กระนั้นหรือ อำนาจการบริหารทรัพยากรของประเทศประชาชนมิได้มีสิทธิในการตรวจสอบเลยหรือ

บทความนี้จึงถือเป็นควันหลง ทั้งไม่ได้มีเจตนาปฏิเสธหรือโต้แย้งผลการตัดสินใจของคณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญ เพียงแต่ต้องการจุดประกายทางปัญญาเกี่ยวกับความสำคัญของทรัพยากรชีวภาพ และบรรทัดฐานกฎหมายระหว่างประเทศในอนาคต ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 224 (ฉบับเดิม มาตรา 181) ได้ระบุว่า

"พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึกและสัญญาอื่นๆ กับนานาประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศ หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญาต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา"

จากความที่ระบุในรัฐธรรมนูญ จึงเป็นที่มาของ การที่คณะรัฐมนตรีนำเรื่องการเข้าเป็นภาคีสมาชิกอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ เข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความในข้อคิดเห็นที่ขัดแย้งกันระหว่างหน่วยราชการ เนื่องจาก กระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม และกระทรวงการต่างประเทศเห็นว่า สามารถให้สัตยาบันได้โดยเห็นว่า ประเทศไทยมีกฎหมายพร้อมแล้วสามารถไปให้สัตยาบันอนุสัญญาฯ ได้ และเรื่องนี้ไม่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตอำนาจแห่งรัฐไทย

ในขณะที่ความเห็นขัดแย้งอีกฝ่ายหนึ่ง ได้แก่ กระทรวงสาธารณสุข และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมาธิการต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎรเห็นว่า การให้สัตยาบันต้องผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐสภา เนื่องจากอนุสัญญาฯ มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจนิติบัญญัติของรัฐไทย กล่าวคือต้องตามมาตรา 224 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และอนุสัญญาฯ เป็นกฎหมายเบ็ดเสร็จเมื่อเข้าเป็นภาคีแล้ว ประเทศสมาชิกจะต้องผูกพันและดำเนินการอนุวัตรการตามอนุสัญญาฯ ทุกประการ หากกฎระเบียบใด กฎหมายภายใดใดขัดต่ออนุสัญญาฯ จักต้องเปลี่ยนให้สอดคล้องกับอนุสัญญาทุกประการ โดยปราศจากข้อสงวนใดใด (มาตรา 37)

และปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายแม่บทและกฎหมายรอง ที่จะกำหนดทิศทางการคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ โดยเฉพาะจุลชีพที่ไม่ใช่เชื้อโรค, กฎหมายคุ้มครองภูมิปัญญาท้องถิ่น, กฎหมายการแบ่งปันผลประโยชน์ กฎหมายความปลอดภัยทางชีวภาพ ฯลฯ เพื่อรองรับอนุสัญญาฯ